Les administrations produisent une multitude de documents sur la base de données collectées dans des domaines divers, tels que l’économie, la géographie, la culture, la santé. A ce jour, cette richesse documentaire est encore relativement peu réutilisée par les entreprises privées, malgré le dispositif législatif et réglementaire existant.
Dans la lignée du plan France numérique 2012, le Gouvernement a créé la mission Etalab en février 2011, chargée du développement d'un portail de mise à disposition des données publiques. Ce portail internet, dénommé data.gouv.fr, doit être lancé avant la fin 2011.
La publication en octobre d’une nouvelle licence libre d’exploitation de données publiques par la mission Etalab donne l'occasion de rappeler les règles d’accès aux données publiques puis les conditions d'exploitation de ces données.
1. Faciliter l’accès aux données publiques
L’accès aux documents administratifs (données publiques) est encadré depuis la loi du 17 juillet 1978 visant à instaurer une relation de transparence entre les administrations et les citoyens (la loi CADA).(1)
Cette loi a été modifiée et complétée à plusieurs reprises. L’ordonnance du 6 juin 2005 relative à la liberté d’accès aux documents administratifs et à la réutilisation des informations publiques transpose en droit français la directive européenne de 2003 sur la réutilisation des informations du secteur public. Plus récemment, un décret et une circulaire du 26 mai 2011 sont venus compléter la réglementation sur la réutilisation des informations publiques. En sus du droit d'accès, les textes de 2005 et de 2011 ont défini les conditions de réutilisation des informations publiques des administrations.(2)
Toutes les données publiques ne sont cependant pas accessibles. Quant aux données publiques effectivement accessibles, quelles sont les conditions de cette accessibilité ?
1.1 Quelles sont les données publiques accessibles ?
La loi CADA de 1978 consacre, dans ses articles 1 à 9, un droit général d’accès aux données publiques par les personnes physiques et morales, sous réserve de certaines exceptions.
Les données accessibles
Sont considérés comme “données publiques” tous documents, quels que soient leur date, leur lieu de conservation, leur forme et leur support (papier, numérique, image, son, vidéo), produits ou collectés par l'Etat, les collectivités territoriales dans le cadre de leur mission de service public, ainsi que par les autres personnes de droit public ou les personnes de droit privé chargées d'une telle mission.
Ces documents comprennent notamment les dossiers, rapports, études, procès-verbaux, statistiques, directives, instructions, circulaires, avis, décisions. Ces données concernent des domaines très divers : économique, géographique, social, culturel, etc. Il peut s'agir par exemple d’informations relatives aux biens (cadastre, hypothèques, titre de propriété, permis de construire), d'images d’archives, de données topographiques, fiscales ou démographiques.
Sont donc potentiellement accessibles toutes les données détenues par l’administration, dans le cadre de sa mission de service public.
Les limites à l'accessibilité aux données
Toutes les données publiques ne sont cependant pas accessibles, pour des raisons diverses, ou sont accessibles sous certaines conditions :
- Ne sont pas accessibles (i) les documents dont la consultation porterait atteinte au secret de la défense nationale, à la sûreté de l'Etat, à la sécurité publique, à tous les secrets protégés par la loi, etc. et (ii) les informations sur lesquelles des tiers détiendraient des droits de propriété intellectuelle.
- Ne sont accessibles que par l’intéressé, les documents dont la consultation porterait atteinte à la protection de sa vie privée, au secret médical et au secret en matière commerciale et industrielle.
- Ne sont accessibles que sous conditions, les documents administratifs qui comportent des données personnelles. Ces documents ne peuvent être rendus publics qu’après avoir fait l’objet d’un traitement afin d’occulter ces mentions ou de rendre impossible l’identification des personnes physiques nommées, l’objet étant de protéger leur vie privée.
1.2 Les conditions d'accès aux données publiques
L'accès aux données publiques peut s'exercer de diverses manières : au choix du demandeur et sous réserve des possibilités techniques de l'administration, par consultation gratuite sur place, par la délivrance d'une copie, aux frais du demandeur ou par courrier électronique, sans frais si le document est disponible sous forme électronique, ou encore, par consultation en ligne.
Dans la lignée du plan France numérique 2012, le Gouvernement a créé la mission Etalab en février 2011, chargée du développement d'un portail de mise à disposition des données publiques. Ce portail internet, dénommé data.gouv.fr, doit être lancé avant la fin 2011.
La publication en octobre d’une nouvelle licence libre d’exploitation de données publiques par la mission Etalab donne l'occasion de rappeler les règles d’accès aux données publiques puis les conditions d'exploitation de ces données.
1. Faciliter l’accès aux données publiques
L’accès aux documents administratifs (données publiques) est encadré depuis la loi du 17 juillet 1978 visant à instaurer une relation de transparence entre les administrations et les citoyens (la loi CADA).(1)
Cette loi a été modifiée et complétée à plusieurs reprises. L’ordonnance du 6 juin 2005 relative à la liberté d’accès aux documents administratifs et à la réutilisation des informations publiques transpose en droit français la directive européenne de 2003 sur la réutilisation des informations du secteur public. Plus récemment, un décret et une circulaire du 26 mai 2011 sont venus compléter la réglementation sur la réutilisation des informations publiques. En sus du droit d'accès, les textes de 2005 et de 2011 ont défini les conditions de réutilisation des informations publiques des administrations.(2)
Toutes les données publiques ne sont cependant pas accessibles. Quant aux données publiques effectivement accessibles, quelles sont les conditions de cette accessibilité ?
1.1 Quelles sont les données publiques accessibles ?
La loi CADA de 1978 consacre, dans ses articles 1 à 9, un droit général d’accès aux données publiques par les personnes physiques et morales, sous réserve de certaines exceptions.
Les données accessibles
Sont considérés comme “données publiques” tous documents, quels que soient leur date, leur lieu de conservation, leur forme et leur support (papier, numérique, image, son, vidéo), produits ou collectés par l'Etat, les collectivités territoriales dans le cadre de leur mission de service public, ainsi que par les autres personnes de droit public ou les personnes de droit privé chargées d'une telle mission.
Ces documents comprennent notamment les dossiers, rapports, études, procès-verbaux, statistiques, directives, instructions, circulaires, avis, décisions. Ces données concernent des domaines très divers : économique, géographique, social, culturel, etc. Il peut s'agir par exemple d’informations relatives aux biens (cadastre, hypothèques, titre de propriété, permis de construire), d'images d’archives, de données topographiques, fiscales ou démographiques.
Sont donc potentiellement accessibles toutes les données détenues par l’administration, dans le cadre de sa mission de service public.
Les limites à l'accessibilité aux données
Toutes les données publiques ne sont cependant pas accessibles, pour des raisons diverses, ou sont accessibles sous certaines conditions :
- Ne sont pas accessibles (i) les documents dont la consultation porterait atteinte au secret de la défense nationale, à la sûreté de l'Etat, à la sécurité publique, à tous les secrets protégés par la loi, etc. et (ii) les informations sur lesquelles des tiers détiendraient des droits de propriété intellectuelle.
- Ne sont accessibles que par l’intéressé, les documents dont la consultation porterait atteinte à la protection de sa vie privée, au secret médical et au secret en matière commerciale et industrielle.
- Ne sont accessibles que sous conditions, les documents administratifs qui comportent des données personnelles. Ces documents ne peuvent être rendus publics qu’après avoir fait l’objet d’un traitement afin d’occulter ces mentions ou de rendre impossible l’identification des personnes physiques nommées, l’objet étant de protéger leur vie privée.
1.2 Les conditions d'accès aux données publiques
L'accès aux données publiques peut s'exercer de diverses manières : au choix du demandeur et sous réserve des possibilités techniques de l'administration, par consultation gratuite sur place, par la délivrance d'une copie, aux frais du demandeur ou par courrier électronique, sans frais si le document est disponible sous forme électronique, ou encore, par consultation en ligne.
Ainsi, l’accès aux données publiques est facilité par la création de portails internet, à l'initiative de communes, de collectivités locales, du gouvernement, mais également de sociétés commerciales. Plusieurs sites web de mise à disposition de données publiques existent déjà.
Par exemple, les villes de Rennes et de Paris ont créé des portails internet donnant accès aux données publiées par leurs différents services. Ces données recouvrent plusieurs thèmes, tels que citoyens, urbanisme (liste des parcs et jardins publics), équipements (liste des équipements sportifs), transports, finance (données budgétaires), services (données sur les bornes vélo en libre-service), environnement, sport et culture.(3)
Dans le cadre du déploiement de sa politique d'ouverture des données publiques, le gouvernement a créé en février 2011 la mission Etalab, chargée de la mise en oeuvre d’un portail interministériel destiné à rassembler et à mettre à disposition du public l'ensemble des informations publiques détenues par les administrations de l'Etat. Le portail internet data.gouv.fr doit être lancé avant la fin de l'année 2011 ; il proposera un moteur de recherche permettant d'accéder aux différentes informations produites par l'administration.(4)
Des initiatives privées existent également, tel le portail data-publica.com, exploité par la société Data Publica. Le site propose un annuaire référençant les données publiques françaises dans des domaines tels que l’économie et la finance, l’énergie, la santé, la démocratie, la démographie, l’agriculture, permettant leur réutilisation sous différentes licences, dont une licence commerciale.
2. Améliorer l’exploitation des données publiques par les entreprises privées
2.1 Le principe de libre réutilisation des données publiques
La loi CADA définissait la notion de données publiques et les conditions d’accès à ces données, mais ne prévoyait pas expressément les conditions de leur réutilisation. L’ordonnance de 2005 complète ce dispositif en posant les conditions de la réutilisation des données.
La notion de libre réutilisation
La Directive européenne de 2003 (transposée en droit français par l’ordonnance du 6 juin 2005), a posé le principe de libre réutilisation des données publiques. Les informations figurant dans des documents produits ou reçus par les administrations peuvent être utilisées par toute personne qui le souhaite, à d'autres fins que celles de la mission de service public pour les besoins de laquelle les documents ont été produits ou reçus.(5) En outre, lorsque la réutilisation de documents publics est autorisée, ces documents doivent pouvoir être réutilisés à des fins commerciales ou non commerciales.(6)
Réutilisation à titre gratuit ou payant
La réutilisation des données publiques peut donner lieu au versement d’une redevance à l’administration, dont le calcul est encadré par la loi. Toutefois, la redevance reste du domaine de l’exception, les dernières dispositions législatives ayant modifié le cadre légal afin de généraliser autant que possible le principe de gratuité de réutilisation des données publiques.
Précédemment, les différentes administrations de l'Etat pouvaient décider souverainement des données dont l'exploitation par des tiers était soumise au paiement de redevances. Dorénavant, cette décision devra être justifiée par des circonstances particulières (ex: la production de ces données nécessite des investissements particuliers). Ces informations doivent être au préalable inscrites sur une liste fixée par décret après avis du COEPIA (Conseil d’orientation de l’édition publique et de l’information administrative). Cette liste est rendue publique sur un site internet créé sous l'autorité du Premier ministre. En l'absence d'inscription sur cette liste, les données sont réputées gratuites.(7)
Les entreprises privées peuvent par ailleurs développer des produits ou services à valeur ajoutée à partir des données publiques, et soumettre leur utilisation au paiement d’une redevance.
2.2 Les conditions de réutilisation des données publiques
Les conditions généralement applicables à la réutilisation de données publiques
Il existe trois conditions d’ordre général applicables à la réutilisation de toute donnée publique :
- La préservation de l'intégrité des données : sauf accord de l'administration, les données publiques ne doivent pas être altérées. Leur sens ne doit pas être dénaturé et leurs sources et la date de dernière mise à jour doivent être mentionnées ;
- La protection des données personnelles : les informations publiques comportant des données à caractère personnel peuvent uniquement faire l'objet d'une réutilisation si la personne concernée y a consenti, ou si l'autorité détentrice de la donnée est en mesure de les rendre anonymes ou, à défaut, si une disposition législative ou réglementaire le permet. La réutilisation de ces données est soumise au respect des dispositions de la loi Informatique et Libertés ;
- Un droit de réutilisation non-exclusif : les données publiques sont accessibles et disponibles à tous. Elles ne peuvent faire l'objet d'un droit d'exclusivité lors de leur réutilisation par un tiers, sauf si l’exclusivité est nécessaire à l'exercice d'une mission de service public.
Les licences de réutilisation des données publiques
Les portails diffusant des données publiques soumettent leur réutilisation à des conditions de licence Open Data, libres ou commerciales.
Ainsi, dans le cadre de la politique du Gouvernement en faveur de l’ouverture des données publiques, Etalab vient de publier une nouvelle Licence Ouverte ou "Open Licence". Cette licence libre a pour objet de simplifier l'exploitation des données publiques, accessibles gratuitement via le futur portail data.gouv.fr. La Licence Ouverte est valable dans le monde entier et pour une durée illimitée. L'utilisation des données est soumise à la condition de mentionner la source et la date de leur dernière mise à jour (“paternité” de la donnée). Cette licence est compatible avec les principales licences libres Open Data développées à l’étranger telles que l'Open Government Licence (OGL), la licence Creative Commons Attribution 2.0 (CC-BY 2.0) et la licence Open Data Commons Attribution (ODC-BY).
Pour son portail Open Data, la ville de Paris a choisi de soumettre les conditions d’exploitation de ses données à la licence ODbL (Open Database Licence), qui impose notamment à l'utilisateur de citer la source et de laisser la base ouverte, qu’elle ait été enrichie ou non. Quant à la ville de Rennes, elle soumet la réutilisation des données publiques accessibles sur son portail data.Rennes-metropole à une licence libre spécifique.
La politique d’ouverture de l’accès et des conditions de réutilisation des données publiques n’est pas exclusive à la France. Elle s’inscrit en effet dans une démarche commune à plusieurs pays occidentaux, dont les Etats-Unis, le Royaume-Uni, l’Allemagne, l’Australie.
Les objectifs de cette politique Open Data sont divers, depuis la mise en oeuvre d’une plus grande transparence de l’information du citoyen, jusqu’au développement d’applications mobiles de proximité.
Cette politique doit notamment permettre aux entreprises privées et développeurs de créer de nouveaux produits et services dans des domaines comme la mobilité, les services de proximité (équipements, transports, urbanisme), l’information statistique (santé, impôts, scolaire).
Le cadre juridique de l’accès et de la réutilisation des données publiques est désormais en place, via un corpus réglementaire et des licences d’utilisation définissant les droits et obligations des utilisateurs de ces données. Les conditions techniques, avec d’une part la mise à disposition des données dans des formats intelligibles et structurés, d’autre part le déploiement de sites web permettant un accès en ligne doivent permettre un véritable essor de l’exploitation de cette richesse informationnelle. Une question demeure cependant : existe t-il une réelle opportunité économique pour les entreprises privées dans la réutilisation et l’exploitation des données publiques ? Peut-être pas pour des applications de base. Cependant, plus le traitement de données brutes, hétérogènes apportera de la valeur (par exemple via leur organisation en bases de données exploitables, leur analyse et la production d’études et autres documents réexploitables), plus les débouchés économiques, donc commerciaux seront justifiés.
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(1) Loi n°78-753 du 17 juillet 1978 (dite “loi CADA”) portant diverses mesures d'amélioration des relations entre l'administration et le public et diverses dispositions d'ordre administratif, social et fiscal. Certains documents ou informations font l’objet de régimes particuliers prévus, par exemple, dans le Code du patrimoine et le Code général des collectivités territoriales.
(2) Les différents textes applicables, en sus de la loi CADA de 1978 comprennent la Directive 2003/98/CE du Parlement européen et du Conseil du 17 novembre 2003 concernant la réutilisation des informations du secteur public ; L’Ordonnance n°2005-650 du 6 juin 2005 relative à la liberté d'accès aux documents administratifs et à la réutilisation des informations publiques ; Le Décret n°2011-577 du 26 mai 2011 relatif à la réutilisation des informations publiques détenues par l'Etat et ses établissements publics administratifs ; La Circulaire du 26 mai 2011 relative à la création du portail unique des informations publiques de l'Etat data.gouv.fr par la mission Etalab et l'application des dispositions régissant le droit de réutilisation des informations publiques - NOR: PRMX1114652C.
(3) Les portails Open Data de Rennes et de Paris sont accessibles à http://www.data.rennes-metropole.fr/ et http://opendata.paris.fr/
(4) Voir le Décret n°2011-194 du 21 février 2011 portant création d'une mission Etalab chargée de la création d'un portail unique interministériel des données publiques
(5) Le droit d’accéder aux données n’entraîne pas automatiquement le droit de les réutiliser. L’article 10 de la loi CADA dispose que ne sont pas considérées comme des informations publiques réutilisables: “les informations contenues dans des documents : a) dont la communication ne constitue pas un droit en application du chapitre 1er ou d’autres dispositions législatives, sauf si ces informations font l’objet d’une diffusion publique; b) ou produits ou reçus par les administrations mentionnées à l’article 1er dans l’exercice d’une mission de service public à caractère industriel ou commercial; c) ou sur lesquels des tiers détiennent des droits de propriété intellectuelle.” Dans ces trois cas, l’administration peut s’opposer à une demande de réutilisation de ses données publiques, sauf autorisation expresse.
(6) Voir articles 2 et 3 de la Directive 2003/98/CE du 17 novembre 2003.
(7) Voir la liste des textes applicables au point (2) ci-dessus. A préciser que ne sont concernées par ce nouveau régime que les redevances instituées postérieurement au 1er juillet 2011. Les redevances instituées avant cette date ne sont pas remises en cause, sous réserve que l'autorité compétente pour délivrer les licences de réutilisation demande leur inscription sur la liste au plus tard le 1er juillet 2012. A défaut, les redevances deviennent caduques et les titulaires de licences pourront réutiliser les informations gratuitement.
Bénédicte DELEPORTE - Avocat
Betty SFEZ - Avocat
Deleporte Wentz Avocat
www.dwavocat.com
Novembre 2011
(2) Les différents textes applicables, en sus de la loi CADA de 1978 comprennent la Directive 2003/98/CE du Parlement européen et du Conseil du 17 novembre 2003 concernant la réutilisation des informations du secteur public ; L’Ordonnance n°2005-650 du 6 juin 2005 relative à la liberté d'accès aux documents administratifs et à la réutilisation des informations publiques ; Le Décret n°2011-577 du 26 mai 2011 relatif à la réutilisation des informations publiques détenues par l'Etat et ses établissements publics administratifs ; La Circulaire du 26 mai 2011 relative à la création du portail unique des informations publiques de l'Etat data.gouv.fr par la mission Etalab et l'application des dispositions régissant le droit de réutilisation des informations publiques - NOR: PRMX1114652C.
(3) Les portails Open Data de Rennes et de Paris sont accessibles à http://www.data.rennes-metropole.fr/ et http://opendata.paris.fr/
(4) Voir le Décret n°2011-194 du 21 février 2011 portant création d'une mission Etalab chargée de la création d'un portail unique interministériel des données publiques
(5) Le droit d’accéder aux données n’entraîne pas automatiquement le droit de les réutiliser. L’article 10 de la loi CADA dispose que ne sont pas considérées comme des informations publiques réutilisables: “les informations contenues dans des documents : a) dont la communication ne constitue pas un droit en application du chapitre 1er ou d’autres dispositions législatives, sauf si ces informations font l’objet d’une diffusion publique; b) ou produits ou reçus par les administrations mentionnées à l’article 1er dans l’exercice d’une mission de service public à caractère industriel ou commercial; c) ou sur lesquels des tiers détiennent des droits de propriété intellectuelle.” Dans ces trois cas, l’administration peut s’opposer à une demande de réutilisation de ses données publiques, sauf autorisation expresse.
(6) Voir articles 2 et 3 de la Directive 2003/98/CE du 17 novembre 2003.
(7) Voir la liste des textes applicables au point (2) ci-dessus. A préciser que ne sont concernées par ce nouveau régime que les redevances instituées postérieurement au 1er juillet 2011. Les redevances instituées avant cette date ne sont pas remises en cause, sous réserve que l'autorité compétente pour délivrer les licences de réutilisation demande leur inscription sur la liste au plus tard le 1er juillet 2012. A défaut, les redevances deviennent caduques et les titulaires de licences pourront réutiliser les informations gratuitement.
Bénédicte DELEPORTE - Avocat
Betty SFEZ - Avocat
Deleporte Wentz Avocat
www.dwavocat.com
Novembre 2011
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